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La tierra es y ha sido uno de los recursos fundamentales de cualquier
ciudad, por ello, no resulta extraño que desde la antigüedad se
le ha tratado de estudiar y de realizar las actividades conducentes
a su clasificación, registro y establecimiento de impuestos ligados
a la propiedad.
Los inicios del catastro en el México prehispánico se ven reflejados
en los variados sistemas de información que contaba el imperio
azteca, respecto a su compleja organización política y social,
en función de sus diferentes relaciones tributarias, de registro
y cartográficas lo cual constituye el antecedente principal de
los mapas y planos coloniales basados en la información catastral
mesoamericana en relación con el tipo de propiedad con el surgimiento
de los centros mineros y las grandes haciendas fue necesario dar
un sustento legal a las formas de regulación y control de la tenencia
de la tierra así como de su seguridad jurídica.
Durante el periodo independiente y hasta nuestro días, el crecimiento
estructural y el desarrollo de los centros urbanos ha permitido
la evolución del catastro en sus sistemas y en su legislación,
en un marco normativo que facilita la toma de decisiones en los
ámbitos administrativo, económico, político y fiscal, convirtiéndose
en una herramienta indispensable para la planeación urbano-rural
de las ciudades.
Las primeras formas de organización de la tierra las determinaron
el marco geográfico, económico y social de las civilizaciones
prehispánicas que habitaron las regiones de Aridoamérica y Mesoamérica
influyó, por ejemplo: entre los aztecas las tierras pertenecían
a la comunidad y se dividían en tierras de los calpullis;
de las instituciones, templos, ejército, palacio real; de los
soberanos y de los nobles.
En este periodo la información catastral es casi nula; sin embargo
existen códices pictográficos que especifican los procedimientos
legales relacionados con la administración y uso de la tierra
(códice de Santa María Asunción, documento representativo del
sistema catastral y estadístico sobre la población y las tierras).
La propiedad de la tierra durante la colonia está conformada
por una estructura territorial compleja, por lo que los reyes
católicos, con el fin de garantizar la posesión de las tierras
descubiertas, recurrieron al papa español Alejandro VI quien expidió
en 1943 una bula mediante el cual se otorga a la corona
de España el dominio exclusivo de las Indias Occidentales, votándolos
así de la posesión legítima de las mismas.
En este periodo la propiedad la concedía el soberano español
mediante un título denominado merced o mercedes de tierra
o medio de obtención de la propiedad rural. Otra forma
de distribución de tierras era a través de la llamada capitulación,
título jurídico que sirvió de base para llevar a cabo expediciones
en nuevos territorios marcando la autorización real y los derechos
así como obligaciones entre las partes.
Bajo este marco de organización la corona española emitió de
los documentos llamados ordenanzas de población con los
cuales se reglamentaba los lugares que deberían fundarse como
nuevas poblaciones, el como hacer la traza de las ciudades, el
reparto de tierras, solares y beneficios entre las partes.
En este contexto el 1524 se creó el Real Consejo de Indias encargado
de emitir leyes y ordenamientos para las colonias. En 1527 se
instituyó La Audiencia Real de México cuya función era atender
las cuestiones hacendarias y cobro de impuestos.
Los dos tipos de propiedad que en este periodo se manejaron fue
la privada y la comunal; ante la desmesurada tendencia de amasar
propiedades por parte de particulares el rey Carlos V en 1535
prohibió la posesión de tierras al clero mediante la Cédula
Real de México.
Desde mediados del siglo XVI con la ordenanza de 1517 se instituye
el fundo legal que reglamentaba la programación de los
pueblos indígenas en unidades poblacionales.
Al iniciar el siglo XVII la tenencia de la tierra era irregular
y compleja para lo cual se implantó una técnica jurídica llamada
composición con al cual se acreditaba la propiedad de baldíos
o realengas adquiridas de forma ilegítima mediante un pago a la
corona.
La injusta distribución de la tierra y el alto índice de concentración
de propiedad rural en manos de peninsulares y criollos ocasionaron
el descontento general lo cual influyó en la lucha de la independencia
iniciando así un estancamiento en el orden catastral.
El catastro en el periodo de la independencia se caracteriza
por generar las primeras disposiciones de los antecedentes legales
del catastro en México esto se refleja en la Ley de Colonización
la cual favorecía la política colonizadora y al expansionismo
norteamericano.
Consumada la independencia, se evaluó la necesidad inaplazable
de fomentar el desarrollo demográfico y poblar bastas regiones
del territorio. Las leyes que se promulgaron posteriormente se
inspiraron en tres principios: reparto de tierras baldías a los
militares, a los colonos extranjeros y como adjudicación de terrenos
a los habitantes de los pueblos para lo cual se promulgó la Ley
sobre Ocupación y Enajenación de Terrenos Baldíos.
Esta lucha por organizar al país e impulsar su desarrollo derivó
que en 1824 se promulgara la primera Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, con un sistema de gobierno republicano
y dividió el territorio en 19 estados, 4 territorios dependientes
del centro y un Distrito Federal.
En 1856 se promulgó la Ley de Desamortización de Bienes Eclesiásticos
cuyo objetivo era poner en circulación comercial los bienes inmuebles
eclesiásticos, civiles, ayuntamientos y pueblos indígenas.
Con la promulgación de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos de 1857, se organizó el país como una República,
conformada por 26 estados libres y soberanos, integrados en una
federación que obligaba a los gobernadores a publicar y ha hacer
cumplir las leyes federales.
Con Benito Juárez en 1859, se decretó la Ley de Nacionalización
de Bienes Eclesiásticos confiscando los bienes del clero, la separación
de la iglesia y el estado y la distribución de dichos bienes.
En 1863 se expide una ley que implantaba el Sistema Métrico Decimal
para las medidas de tierras y aguas las cuales serían estimadas
por los ingenieros y agrimensores con motivo de una redistribución
de la tierra reduciendo con ello las unidades de mensura hasta
este momento utilizadas. Así mismo estipulaba que las medidas
longitudinales, itinerarias y de superficie serían, en adelante,
las fijadas por las tablas sancionadas por el ministerio de justicia,
fomento e instrucción, publicadas el 10 de noviembre de 1862 y
establecidas por ley del 15 de marzo de 1857.
Con la intervención francesa este proceso se truncó y en 1866
el emperador Maximiliano proclamó dos legislaciones: la Ley sobre
Terrenos de Comunidad y Repartimiento con el fin de entregar las
tierras que les correspondían a los habitantes de los poblados;
y la Ley Agraria del Imperio con el objetivo de otorgar fundo
legal y ejido apoyando las ideas liberales de Juárez pero que
finalmente no se llevaron a cabo por oposición del gobierno conservador.
Con Manuel González, en 1883 se decretó la Ley sobre Deslinde
de Terrenos y Colonización con la finalidad de incorporarlas a
la vida económica ya que no tenían propietario.
Este mismo año se decreta la creación de la Dirección General
de Estadística con el fin primordial de compilar, clasificar y
publicar periódicamente estadísticas comparativas del ramo económico
a través de censos tanto del ámbito poblacional como de catastro
de la propiedad urbana, rustica y minera a efecto de conocer la
riqueza del país. Por lo tanto las bases legales de la medición
catastral se encontraban en la Ley Especial de Catastro y su Reglamento
Para el Territorio Nacional considerando la medición planos municipales
y la propiedad particular.
El siglo XIX culminó con los primeros trabajos técnicos y el
surgimiento de las primeras instituciones catastrales con la promulgación
en 1894 de la Ley Federal sobre Ocupación y Enajenación de Terrenos
Baldíos de los Estados Unidos Mexicanos, clasificando los terrenos
propiedad de la nación de la manera siguiente: baldíos, demasías
y excedencias; establecía el Gran Registro Publico de la Propiedad
garantizando así los derechos de los poseedores de la tierra y
perfeccionando la titulación.
El catastro moderno tiene inicio con el siglo XX periodo en que
el país vivía un movimiento social con raíces esencialmente agrarias;
esto propició que en 1902 se decretara la derogación de la clasificación
de terrenos de la nación, respetándose sólo la de los baldíos
los cuales el ejecutivo podría deslindar a través de comisiones
oficiales; se anularon las disposiciones que autorizaban la separación
de baldíos por empresas deslindadoras y se preservó el Gran Registro
de la Propiedad.
Todos estos hechos modifican la estructura y organización de
la propiedad de la tierra en México y el presidente Venustiano
Carranza consideró urgente reorganizar el catastro en toda la
republica y en 1914 decretó un proyecto de Ley Agraria fijando
las bases para la conformación del catastro; en esta ley se establece
una junta calificadora en cada municipio para registrar la propiedad
raíz, fijar su avalúo y el monto de los capitales.
En 1915 se dictó la Ley Agraria normando la aplicación de procedimientos
en la restitución de tierras, establecimiento de límites y dotación
de tierras a comunidades agrícolas y para que estas fueran aplicadas
el mismo Venustiano Carranza instituye la Comisión Nacional Agraria
la cual fijó la extensión del ejido en 4,190 m por lado. Al año
siguiente se crea la Secretaría de Agricultura y Fomento con la
finalidad de recuperar las propiedades de la nación y reglamentando
la otorgación de posesión provisional previa autorización del
poder ejecutivo.
Con la tercera Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
en 1917 se otorga la legitimidad necesaria para una distribución
justa de la tierra creándose el ejido en México que con la reforma
al artículo 27 constitucional se determina que la nación es la
única propietaria de tierras y aguas comprendidas dentro del territorio
nacional y se reserva el derecho a trasmitir su dominio a particulares
y legisla sobre la tenencia de la tierra y aguas, sobre todo con
núcleos de población comunal y con la pequeña propiedad.
En 1969 se expidió la Ley General de Bienes Nacionales normando
las aplicaciones que sobre el patrimonio nacional de dominio público
y privado se ejercían y en 1970 se expide la Ley Federal de la
Reforma Agraria consolidando a la institución jurídica y a la
organización social del ejido.
En el ámbito urbano el ejecutivo federal, con el fin de resolver
el problema del uso de suelo crea en 1973 la Comisión Para la
Regulación de la Tenencia de la Tierra (CORETT) dependiente de
la SRA.
A raíz de las modificaciones al artículo 115 constitucional en
1983 se faculta a los municipios en dos aspectos: en los ámbitos
legal, federal, estatal y municipal para administrar la zonificación
y planes de desarrollo urbano municipal y en materia de reservas
territoriales, participación en planes de desarrollo regional
respecto a uso de suelo e intervenir en la regulación de la tenencia
de la tierra urbana y de organizar sus propios catastro.
La constitución de nuestro país establece la obligación de todo
ciudadano mexicano de inscribirse al catastro y de acuerdo con
el artículo 27 la propiedad se divide en: publica, social y privada,
definiendo el régimen jurídico para cada una de ellas.
Bajo este marco legislativo y organizativo del catastro, y en
1992 inicia el Programa de Certificación de Derechos Ejidales
y Titulación de Solares (PROCEDE) cuyo objetivo es la certificación
y regularización de parcelas y/o de derecho de uso común así como
de los títulos de los solares a favor de todos y cada uno de los
individuos que integran los ejidos del país.
Las instituciones involucradas en este proyecto son: La Procuraduría
Agraria, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática,
responsable de llevar a cabo la ubicación, delimitación y medición
de los linderos ejidales, la realización de su cartografía y bases
de datos correspondientes; finalmente el Registro Agrario Nacional
que formaliza la regularización de la tenencia de la tierra expidiendo
los certificados y títulos correspondientes para otorgar seguridad
documental. El Banco Mundial junto con la SRA, y la PA concluyen
que este programa ha contribuido a disminuir los conflictos de
tierras, fortalece la seguridad jurídica, mejora la eficiencia
de los tratos agrarios y avanza en la regularización de todas
las formas de tenencia de la tierra en el país.
A partir de 1993 en el marco del Programa de las 100 Ciudades
la Secretaria de Desarrollo Social puso en marcha el Programa
de Modernización Catastral y conjuntamente con el Banco Nacional
de Obras y Servicios Públicos estimula a los gobiernos municipales
y estatales que emprendieron la modernización de sus catastros,
tanto en su marco legal, administrativo y tecnológico para fortalecer
su capacidad financiera y propiciando información uniforme para
que otras instituciones publicas y privadas la aprovechen en la
planeación y desarrollo urbano en el ordenamiento territorial
en un marco de desarrollo sustentable.
Finalmente existe una gran efervescencia por vincular a los generadores
y usuarios de la información geográfica en materia catastral a
fin de homogenizar los marcos antes referidos y con ello alimentar
los sistemas nacionales de información en la materia para lo cual
se han constituido los comités nacionales y sectoriales en la
materia.
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